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| Histoire: | Office cantonal du logement (OCL) (Décision du 26 avril 1946)
La pénurie de logements fut une constante depuis la fin du XIXème siècle.
Si l'industrie du bâtiment avait connu une dépression avant la guerre, surtout en 1936 et 1937, elle avait construit de 1930 à 1932 plus de 10'000 logements par an, de sorte que la demande dépassait manifestement l'offre.
Durant le Premier Conflit mondial, en 1917, alors que la crise du logement s'aggravait et que les loyers montaient, le Conseil fédéral avait pris un arrêté pour soumettre les hausses de loyers à un contrôle officiel et permettre d'annuler celles qui n'étaient pas justifiées, ainsi que les congés abusifs donnés par le bailleur.
Après la dévaluation du franc suisse en 1936, le Département de l'économie publique interdit de hausser les loyers en vigueur le 28 septembre 1936 sans le consentement de l'autorité.
La baisse sensible du taux des hypothécaires qui survint après la dévaluation, facilita beaucoup cette politique de blocage.
Le système de l'approbation pour les hausses de loyers subsista jusqu'au début de la guerre. Le Département de l'économie publique le renouvela et le développa par ses ordonnances des 2 septembre 1939 et 1er mai 1941 concernant le coût de la vie et les mesures destinées à protéger le marché. Le blocage des loyers fut en principe maintenu.
Grâce à leurs réserves, les loyers ne sont montés, d'avril 1939 à mai 1944, que de 1,4 %, c'est dire qu'ils sont pratiquement restés stables.
La protection juridique des locataires
L'ordonnance du 24 janvier 1941, atténuant à titre temporaire le régime de l'exécution forcée, a porté de 6 à 14 jours le délai pour le paiement du loyer.
Le Conseil fédéral a simplement autorisé les cantons à déclarer son arrêté du 15 octobre 1941, instituant des mesures contre la pénurie de logements ou certaines de ses dispositions, applicable à l'ensemble du territoire cantonal ou seulement à certaines communes.
Quant aux prescriptions de droit matériel, l'arrêté les répartit en trois chapitres :
1. la limitation du droit de résiliation
2. la réquisition des locaux habitables vacants
3. la restriction de la liberté d'établissement et de séjour.
Au cours des années de guerre, presque tous les cantons ont exercé, d'une façon ou d'une autre, les attributions que leur conférait l'arrêté du 15 octobre 1941.
Dans le domaine de la construction et de la protection des locataires, le Conseil fédéral délégua aux cantons, par un arrêté général du 28 janvier 1944, le droit d'intervenir.
Constructions de logements
A la fin de septembre 1941 déjà, toute une série de villes qui souffraient particulièrement de la crise du logement, invitèrent la Confédération à prêter son appui financier à la construction d'immeubles. C'est de cette démarche que procède l'arrêté du Conseil fédéral du 16 mars 1942 concernant les mesures destinées à atténuer la pénurie de logements et à faciliter la construction d'immeubles. Il a été remplacé le 30 juin 1942 par un arrêté, abrogé le 31 octobre 1945 à son tour, qui étendait l'aide prévue et qui marquait mieux le caractère social de la mesure.
Comme la pénurie de logements atteint surtout les gagne-petit, on ne subventionna que des habitations à bon marché et d'abord celles qui étaient construites à des fins d'utilité publique.
Les pouvoirs publics veillèrent aussi à ce que les habitations qui en bénéficient fussent effectivement mises à la disposition des familles qui risquaient le plus de se trouver sans abri. C'était avant tout la tâche des communes.
Quant aux résultats, de septembre 1942 à la fin 1944, 12'000 logements environ ont été subventionnés.
L'arrêté du 30 juin 1942, puis celui du 31 octobre 1945, ont été relayés par une ordonnance du Département militaire entrée en vigueur le 1er novembre 1945. Cette ordonnance permet de subventionner la construction de logement non plus, il est vrai, pour atténuer la pénurie, mais à titre de mesure pour lutter contre le chômage pendant la crise consécutive à la guerre.
L'ordonnance dispose en effet que la préférence soit donnée aux logements de construction simple et adaptés aux besoins des familles nécessiteuses ou nombreuses, de même qu'aux logements destinés à atténuer la pénurie, à remplacer les habitations malsaines et à prévenir la désertion des campagnes.
Le cas vaudois : naissance de l'Office cantonal du logement, en 1946
La situation du marché du logement dans le canton de Vaud a été caractérisée en 1946 par une pénurie extraordinaire, qui dépasse celle de la fin du Premier Conflit mondial. Les conséquences du recul dans la construction doivent être recherchées tout d'abord dans l'insécurité des années de guerre, dans le manque de matériaux et de main-d'oeuvre et en second lieu dans la hausse très forte des frais de construction. Le besoin de nouveaux logements est causé par l'accroissement de la population; la haute conjoncture économique a également une influence toute particulière dans les régions urbaines et industrielles. Les autorités ont le devoir de combattre économiquement cette crise qui tend à devenir un véritable fléau social.
Dans sa séance du 26 avril 1946, le Conseil d'Etat a décidé de désigner dorénavant sous le nom de "Office cantonal du logement" les deux organismes cantonaux existant, dépendant du Premier Service du DAIC, qui s'occupent de la législation fédérale et cantonale sur la pénurie de logements.
Pour assurer l'exécution de cette décision, applicable en principe dès le 1er mai 1946, les dispositions suivantes sont prises :
Organisation générale. Fonctionne sous le nom d'Office cantonal du logement :
a) la partie du Bureau des loyers de l'Office cantonal du contrôle des prix (OCCP) qui s'occupe de l'application des mesures juridiques en matière de pénurie de logements. Ce bureau constitue la Section I de l'OCL,
b) la partie de la Section travaux de l'Office cantonal du travail (OCT) qui s'occupe du subventionnement de construction de nouveaux logements. Ce bureau constitue la Section II de l'OCL.
Ce service est en relation avec des commissions regroupant les milieux du secteur privé et des locataires. Il est impliqué dans les Commissions de recours et de construction.
Son activité n'est plus principalement axée sur l'élimination des mauvaises conditions de logement, transférées aux Commissions de salubrité, ni sur les abus des loyers dans le secteur locatif, dont les préfets assurent les séances de conciliation, mais plutôt sur :
- l'étude des problèmes du logement dans ses aspects financiers, juridiques, techniques et fonciers
- la préservation de l'habitat existant
- l'aide à la construction et à la rénovation des logements
- la distribution et le contrôle de l'aide personnalisée, dite "aide au logement"
- l'application de la législation fédérale et cantonale en matière de logement.
Le Service apporte une aide substantielle à la Société vaudoise pour la création de logement à loyer modéré (SVLM) et contribue, en collaboration avec le secteur privé, à régler les problèmes fonciers liés au logement.
Cet office a reçu pour tâches nouvelles importantes de coordonner l'ensemble des mesures prises ou à prendre dans le canton, pour limiter les effets fâcheux de la pénurie de logements et de contribuer au rétablissement d'une situation normale. Diverses enquêtes ont été faites auprès des préfectures et des communes pour connaître le nombre de logements existant par rapport à ceux qui étaient vacants et des appartements qu'il faudrait construire pour faire face aux besoins les plus présents.
L'OCL se voit chargé d'appliquer les mesures juridiques existantes dans les litiges de résiliation de baux, en collaboration avec les préfectures et la Commission cantonale de recours en matière de baux à loyers.
L'OCL collabore en outre avec la Commission cantonale du logement, constituée à la fin 1950, pour procéder à des études, collectes d'informations, enquêtes auprès des communes pour connaître la situation sur le marché du logement.
Dès 1952, l'activité de l'Office vaudois de cautionnement hypothécaire a été suivie avec intérêt par l'OCL.
Dès 1954, l'OCL publie un Bulletin statistique sur la situation du marché du logement dans le canton de Vaud. Peu à peu, les tensions dues à la pénurie de logements s'estomperont, les constructions d'habitations à loyers modérés (HLM) favoriseront le logement des familles à revenus modestes dans des conditions acceptables. L'OCL a examiné la rédaction des clauses à faire figurer absolument dans les baux à loyers, les formules types d'engagement d'architectes, la révision des directives techniques, l'application de la législation aux sociétés à responsabilité limitée (SARL), l'amortissement des fonds propres, le droit de superficie, etc. découlant de l'application de la loi du 8 décembre 1953 sur le logement et son arrêté d'application du 19 février 1954. Cette loi sera d'ailleurs complétée par celles du 21 mai 1956 et du 27 mai 1957.
Pour accélérer les constructions de logement, l'OCL élabora des Directives techniques pour la construction d'habitations économiques et l'Etat prit une participation de plus en plus marquée dans le financement des projets immobiliers à caractère social.
Dès 1957, la Commission restreinte du logement se réunit très régulièrement pour analyser les projets de constructions de "grands ensembles" portant sur plusieurs dizaines de millions.
Ainsi, en 1957, 23 projets concernant 1'140 logements pour un montant de 31 millions sont examinés avant réalisation. 2'150 logements seront construits en 1958 et 3'050 en 1959.
En 1959, le Conseil d'Etat donnera au Département fédéral de l'économie publique son avis pour maintenir au-delà du 31 décembre 1960 les dispositions fédérales sur la protection des locataires (limitation du droit de résiliation). En effet, même si 5'250 logements furent mis sur le marché en 1961, la pénurie de logements s'est aggravée dans les agglomérations du fait de l'augmentation de la population, des besoins de logements pour la main-d'oeuvre étrangère et les nouvelles démolitions d'immeubles comportant le plus souvent des appartements à loyers bas. 5'500 logements seront construits en 1964 et 5'900 en 1965, sans pour autant apporter de détente sur ce marché, dont la révision de la loi sur le logement intervint le 22 novembre 1965.
En 1968, l'Office cantonal du logement est rattaché au Secrétariat général du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. En 1982, l'Office est élevé au rang de Service du logement jusqu'en 1997. Dès le 1er avril 1998, le Service du logement dépend du Département de l'économie.
Pour lutter contre la pénurie de logements, les pouvoirs publics et les coopératives d'habitation mirent sur le marché, entre 1965 et 1978, 62'000 logements. De 1965 à 1971, plus de 5'000 logements sont proposés chaque année. En 1972 et 1973, ce ne sont pas moins de 6'000 logements qui sont construits ou rénovés et 1974 voit une pointe avec 7'238 logements, annonçant une diminution constante de 1975 à 1978, de 1'000 à 2'000 logements par année.
Bien que la population de certaines grandes communes ait augmenté dans une mesure plus forte qu'en 1965, une légère détente est néanmoins survenue dans le marché du logement d'une partie du canton en 1966. Mais le nombre des appartements dont les loyers sont compatibles avec les moyens financiers de l'ensemble des familles et personnes à la recherche d'un logement reste faible.
L'OCL a procédé à de nombreuses études en vue de mise sur pied de l'arrêté d'application de la loi du 22 novembre 1965 sur le logement, qui entre en vigueur le 30 décembre 1966.
Le Département AIC et l'OCL, d'entente avec les établissements financiers cantonaux, ont dû examiner à réitérées reprises la question du financement des constructions à loyers modérés (HLM) étant donné le resserrement du marché des capitaux.
Dès 1967 et puisque la situation demeure néanmoins tendue sur un certain type de logement, d'entente avec le Département des travaux publics et l'Office de l'urbanisme, les plans de quartier susceptibles de comprendre des habitations à loyers modérés sont dorénavant soumis pour examen à l'OCL. En 1968, l'effort de construction se poursuit. Pour encourager les investissements en matière de logement, l'OCL étudie une nouvelle réglementation concernant le sort des fonds propres investis dans les logements à loyers modérés.
En 1968, l'OCL établit un nouveau projet concernant les conditions d'occupation de logement à loyers modérés; il entrera en vigueur l'année suivante.
En 1969, on constate que l'effort fait par l'économie privée et les pouvoirs publics dans le domaine de la construction n'a pas permis encore de résoudre totalement la crise du logement. Un nouvel effort doit être fait. En réponse à une interpellation de M. le Député Jotterand, le Conseil d'Etat souligne la nécessité d'un effort concerté des pouvoirs publics et de l'économie privée basée sur des données sûres. Il est prévu :
- une enquête sur l'état du logement dans le canton,
- une enquête sur les motivations de la population en matière de logement,
- un inventaire des terrains disponibles, des ressources financières et de la capacité de construction des entreprises.
Cette politique concertée se fera sur la base d'une répartition logique des tâches entre les pouvoirs publics (infrastructure, transports et communications, aide pour les HLM) et l'économie privée (construction et financement), qui met plus de 90 % des logements sur le marché. L'Office cantonal du logement - d'entente avec le Service de la santé publique - procède à une étude approfondie du logement des personnes âgées. Elle va aboutir à la promulgation de directives officielles. En 1971, un mandat est confié au bureau Urbaplan pour le charger de recenser les terrains réservés à la construction de logements dans l'agglomération lausannoise. Cette étude est suivie de préparatifs d'élaboration d'une enquête destinée à préciser les motifs d'une offre relativement modeste des terrains à bâtir en regard des possibilités énoncées dans la première enquête.
D'entente avec les Services de l'intérieur et de la prévoyance sociale, l'étude des normes concernant le logement de personnes âgées ou handicapées est poursuivie et concrétisée par un avant-projet. Celui-ci a retenu l'intérêt de la Commission fédérale de recherche qui invite le canton à poursuivre cette étude sous son égide.
L'OCL se livre également en 1971 aux études nécessaires pour fournir une réponse aux motions qui lui ont été soumises.
Ces études ont abouti à des projets concernant les motions Bagi (épargne - logement), Barman (allocations - logement), Freymond (recensement des volumes disponibles pour la création de logement), Guex (modification de la loi du 22 novembre 1965 sur le logement).
Afin de disposer à l'avenir de renseignements plus précis concernant la statistique du logement dans le canton, l'OCL a participé, avec l'Union des communes vaudoises(UCV), à la confection d'une formule de demande de permis de construire qui permettra d'évaluer avec précision l'évolution tant quantitative que qualitative des logements nouvellement construits.
En 1972, Urbaplan dépose son rapport sur le recensement des terrains disponibles dans la région lausannoise pour la construction de logement. Un groupe de travail issu de la Commission cantonale du logement examine ses conclusions.
Les études concernant la création d'une société ou fondation cantonale pour la mise en valeur de terrains et la construction de logements se poursuivent.
Dès 1973, certains signes de détente commencent à se manifester en ce qui concerne la pénurie de logements sur le plan quantitatif. En revanche, l'augmentation continuelle du coût de la construction pose de graves problèmes quant aux prix des logements mis sur le marché qui ne sont pas à la portée de la plupart des personnes qui sont à la recherche d'un appartement. Par conséquent, l'accent doit désormais être mis sur l'abaissement des coûts des loyers plus que sur la construction massive de nouveaux logements.
Le projet de loi cantonale, mis en consultation auprès des partis politiques et des organisations concernées, de même que la nouvelle loi fédérale soumise aux Chambres, permettront de mieux agir dans ce sens.
Des directives et recommandations concernant le logement des personnes âgées et handicapées indépendantes et semi-indépendantes ont été éditées par l'OCL sous le patronage de la Confédération et avec la collaboration des Services de la santé publique et de la prévoyance sociale.
Par contre, de nouveaux problèmes se sont posés en ce qui concerne les comptes de chauffage à la suite de l'augmentation du prix du mazout. C'est durant cette période que furent institués, au mois de décembre, 3 dimanches sans voiture.
En 1974, la détente se poursuit en ce qui concerne la pénurie de logements sans malheureusement apporter une solution satisfaisante à l'aspect social du problème. En effet, les logements disponibles sont encore trop chers pour la plupart des personnes à la recherche d'un appartement.
Le projet de loi cantonale sur le logement est à nouveau soumis à la Commission cantonale du logement et un projet définitif est établi pour être soumis au Conseil d'Etat au début de 1975.
En 1975, on relève que la plupart des logements disponibles sont encore trop chers pour la majorité des personnes à la recherche d'un appartement et trop nombreux sont ceux qui sont éloignés de leur lieu de travail.
Les premiers dossiers concernant l'application de la nouvelle loi fédérale du 4 octobre 1975, encourageant la construction et l'accession à la propriété de logement, ont été traités par l'OCL.
Un effort a commencé pour encourager la rénovation de logements. Une convention à passer entre les offices fédéral et cantonal est à l'étude. Elle devra permettre aux cantons de traiter les dossiers seuls au nom des autorités fédérales.
Les études concernant la réalisation des immeubles du plan de quartier Marcolet, à Crissier, propriété de l'Etat de Vaud, ont été momentanément arrêtés, vu la faible demande de logements dans l'ouest lausannois.
En 1976, la pénurie subside dans plusieurs catégories de logements, soit les logements à loyers modérés et rapprochés des lieux de travail.
La Commission consultative du logement examine le projet d'arrêté d'application de la loi cantonale sur le logement. Elle met l'accent sur les formes d'aide qui correspondent aux besoins actuels, soit la rénovation des logements et l'aide individuelle.
En 1977, cette même Commission consultative du logement accepte le projet révisé de règlement d'application de la loi cantonale sur le logement, ainsi que le règlement provisoire sur l'octroi de l'aide individuelle. Le Conseil d'Etat adopte ces textes lors de sa séance du 16 décembre 1977.
La loi cantonale sur le logement entre en vigueur le 1er janvier 1978. Les contacts sont pris avec l'Office vaudois de cautionnement hypothécaire en vue de définir les modalités d'intervention en faveur de la propriété de logements (propriété par étage et maisons familiales), ainsi qu'en faveur de la rénovation. La création de l'institution prévue à l'article 16 de la loi fait l'objet d'entretiens avec plusieurs banques.
En 1978, les demandes présentées au titre de l'aide individuelle sont examinées en collaboration avec les offices communaux du logement.
Les modalités d'intervention en faveur de la propriété de logement (propriété par étage et maisons familiales) ont été mises au point avec l'Office vaudois de cautionnement hypothécaire.
En 1979, les prêts AVS accordés à des sociétés ou à des communes, et qui arrivaient à échéances, ont été dénoncés. L'Etat a cessé de prendre en charge une partie de l'intérêt de ces prêts. Les conventions y relatives ont été modifiées en conséquence jusqu'à l'échéance des prêts, d'entente avec les communes et les sociétés concernées.
Durant toute cette période et parallèlement à ses nombreuses activités, l'OCL porte son action sur des mesures juridiques: résiliation de baux à loyers et conciliation en préfecture, la location et sous-location d'appartements et de chambres meublés, l'évolution et transformation des maisons d'habitation.
Dès 1972, l'OCL lutte chaque année contre des abus de plus en plus nombreux enregistrés dans le secteur locatif par : des mesures financières, des actions de subventionnement, des prêts et prise en charge d'intérêts dans des projets de construction examinés, ainsi que l'animation de la Commission consultative du logement, la diffusion d'informations.
De 1966 à 1974 paraîtra le Bulletin statistique du logement, des enquêtes. L'OCL mènera régulièrement depuis 1972 des enquêtes sur le terrain. |
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